尊龙凯时

在一些地方，從“政府規章”變成“地方性法規”，只要黨政主官堅持，除了“走程序”需要一些時(shí)間外，近乎“舉手之勞”。這應該不是立法法的初衷。

立法法本次修訂的一個(gè)主要亮點(diǎn)是“一放一收”?！胺拧?，指的是“放開(kāi)”地方立法權，允許地級市對“城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”；“收”，指的是“收緊”行政規章，“沒(méi)有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務(wù)的規范”。這是落實(shí)四中全會(huì )決定、“全面依法治國”的重要一步。

立法應有公開(kāi)博弈過(guò)程

但是，不能認為“地方性法規”天然地就優(yōu)于行政規章。例如：節能環(huán)保型小排量汽車(chē)是公認的綠色、環(huán)保交通工具，科技、產(chǎn)業(yè)、政府、民間都在全力推動(dòng)。國家六個(gè)部委早在2006年就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵發(fā)展節能環(huán)保型小排量汽車(chē)的意見(jiàn)》，明確規定：“各地不得以緩解交通擁堵等為由，專(zhuān)門(mén)對節能環(huán)保型小排量汽車(chē)采取交通管理限制措施；各地不得出臺專(zhuān)門(mén)限制小排量汽車(chē)的規定，不得采取任何形式的地方保護措施?！庇捎谠缙谛∨帕寇?chē)技術(shù)性能較差而“禁小”的北京、上海、廣州紛紛解禁。

至今唯一在全國范圍內（很可能也是在全世界范圍內）堅持禁止節能環(huán)保型小排量汽車(chē)的，是一個(gè)以“生態(tài)”為名片的“全國環(huán)保模范城市”。該市對人大代表和政協(xié)委員的答復，甚至在給省政協(xié)的公函中，多次重復：“2006年、2011年，省政府根據國家關(guān)于鼓勵發(fā)展節能環(huán)保型小排量汽車(chē)的意見(jiàn)，曾發(fā)文要求各地清理針對節能環(huán)保型小排量汽車(chē)的限制性規定。市政府依據《**經(jīng)濟特區道路交通安全管理條例》的相關(guān)規定，態(tài)度鮮明堅持不準”。

可見(jiàn)，在某些干部心目中，“經(jīng)濟特區立法權”可以名正言順地違背中央政府的明確規定。新華社也曾報道，某地的《母嬰保健條例》違背婚姻法規定，實(shí)行“強制婚檢”；某地級市的地方法規強制要求房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在申請預售證時(shí)必須為每部電梯繳納不低于２５萬(wàn)元的“首次更新費”；等等。

出現以上現象，立法經(jīng)驗不足、立法人才稀缺、“群眾觀(guān)點(diǎn)淡薄”等原因是表層的，問(wèn)題的根本在于：立法的本質(zhì)上是各種社會(huì )利益的分配和協(xié)調，“法律”優(yōu)于“規章”，前提必須是不同利益群體、不同意見(jiàn)群體的充分博弈，以及這種博弈的結果對立法內容的實(shí)質(zhì)影響。

而在某些地方立法的過(guò)程中：第一，沒(méi)有真正利益相關(guān)者的“博弈”，更談不上“充分”。例如在某一“較大城市”“立法禁售電動(dòng)自行車(chē)”的聽(tīng)證會(huì )，受影響最大的快遞行業(yè)竟無(wú)一個(gè)代表參加。

第二，即使有形式上的“博弈”，但博弈的結果對立法進(jìn)程沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，如以某“經(jīng)濟特區”的一項“特區立法”在征求市民意見(jiàn)時(shí)遭到95%的參加者反對，但照“立”不誤。

考慮到地級市的立法人才現狀、人大常委會(huì )人員結構（書(shū)記兼主任、成員中黨政干部比例較高）、地方主官的法治觀(guān)念等因素，如果對地方立法的范圍不進(jìn)行規范，有可能導致在地方立法中出現“紅頭文件法制化”、地方“黨政主官意志法制化”、“地方保護主義法制化”等。而且，由于具備了“地方立法”的形式，具有更大的強制性，也更難糾正。因此，必須對其范圍進(jìn)行規范，而規范的重點(diǎn)是對“公民、法人和其他組織權利和義務(wù)”的調整。

立法法新增規定：“沒(méi)有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務(wù)的規范?！薄耙蛐姓芾砥惹行枰?，可以先制定地方政府規章。規章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續實(shí)施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )制定地方性法規?！?/P>

這些規定的出發(fā)點(diǎn)是對“地方政府規章”的限制，我認為這種限制應該是實(shí)質(zhì)上的：如果把“法規”和“規章”看成兩類(lèi)“瓶子”，那么，“瓶子”對“內容”是有選擇的，某些“內容”只能裝在“規章”的瓶子里，而絕不見(jiàn)容于“法規”的瓶子。

如果僅僅從“形式”去理解立法法的上述規定，就容易被“掌握”成：“地方政府規章”不可以減損權利、增加義務(wù)，“地方性法規”就可以；原有的減損權利、增加義務(wù)的行政措施，只要通過(guò)地方的人大，或人大常委會(huì )制定了“地方性法規”，就是“合法”的了。不管什么“酒”，換個(gè)瓶子就行。殊不知，在一些地方，從“政府規章”變成“地方性法規”，只要黨政主官堅持，除了“走程序”需要一些時(shí)間外，近乎“舉手之勞”。這應該不是立法法的初衷。

減損權利與增加義務(wù)：設立“清單”制度

我認為：公民、法人和其他組織的權利和義務(wù)的相對穩定，是社會(huì )穩定的基礎。我國憲法、法律對權利和義務(wù)的規定已經(jīng)比較完整、具體、明確。在憲法和法律之外，在某一地區是否可以額外地減損某一類(lèi)公民、法人和其他組織的權利或增加其義務(wù)，屬于重大、復雜的立法事項。立法法修正案規定所有的地級市將對“城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，原有的“經(jīng)濟特區立法”“較大城市立法”的立法范圍更廣，都有可能涉及公民、法人和其他組織的權利和義務(wù)。而立法法本身對于“地方性法規”在什么情況下可以減損權利及增加義務(wù)、可以減損哪些權利及增加哪些義務(wù)等并沒(méi)有作出相應的限制，只有“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”的一般性規定。我認為：至少在目前階段，在某一地區是否可以額外地減損某一類(lèi)公民、法人和其他組織的權利或增加其義務(wù)，應該由全國人大（或由全國人大授權的省級人大）行使，保證我國作為“單一制國家”的法制統一。我建議采用“正面清單”的形式對涉及權利和義務(wù)調整的事項進(jìn)行統一、規范，具體做法是：

一、以適當的法律形式，制定《地方性法規可以對公民、法人和其他組織的減損權利或增加其義務(wù)的事項清單》，將“地方”分為“經(jīng)濟特區”“較大城市“和“設區的市”三類(lèi)，對于每一類(lèi)“地方性法規”能夠減損公民、法人和其他組織的權利和增加其義務(wù)的事項做出列舉式規定。如：“在機動(dòng)車(chē)人均擁有量超過(guò)×××時(shí)，可以對機動(dòng)車(chē)實(shí)現限購、限行的措施，并可對國家鼓勵的新能源汽車(chē)作出適當的優(yōu)先規定?！?/P>

二、該清單由全國人大常委會(huì )（或其授權的省級人大常委會(huì )）制定。除了清單所列事項，地方性法規不能減損公民、法人和其他組織的權利或增加其義務(wù)。

三、該清單內容可以由全國人大常委會(huì )（或其授權的省級人大常委會(huì )）動(dòng)態(tài)增加，即：如果某一事項未包括在清單中，但又為某一城市的地方立法所合理需要，由該城市提出、經(jīng)全國人大常委會(huì )（或其授權的省級人大常委會(huì )）審查同意后，即可將該事項加入清單。既保證了法制的統一，又滿(mǎn)足了地方的需求。如：某一城市需要在一定區域限制電動(dòng)自行車(chē)，但清單中原來(lái)沒(méi)有這方面內容，該城市報送人大常委會(huì )，人大常委會(huì )在對法律、國務(wù)院部門(mén)的行政規章、產(chǎn)業(yè)現狀、民眾需求綜合平衡之后，在清單中增加規定：“對于電動(dòng)自行車(chē)，可以限制、禁止違反國家技術(shù)標準的產(chǎn)品的銷(xiāo)售、行駛，對于符合國家技術(shù)標準的部分，應予上牌、管理，但可以在某些不具備獨立非機動(dòng)車(chē)道的路段或區域限制行駛?！?/P>

同時(shí)，對于立法法所規定的、作為地方法規立法程序的“座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )”等“民主立法”的各種形式必須真正做實(shí)，保證各種利益主體、意見(jiàn)群體的充分博弈；備案審查、裁決、改變和撤銷(xiāo)等機制也應該適時(shí)真正啟動(dòng)。